一、《条例（草案）》制定的及必要性

（一）加强对兰州黄河风情线大景区保护管理的客观需要

风景名胜区保护和管理的法治化是我国法治建设的重要内容。早在2006年，国务院就制定通过了《风景名胜区管理暂行条例》，2014年甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会通过《甘肃省风景名胜区条例》。2011年，为整合黄河两岸现有旅游资源，实现景区内自然、人文、景观、资源的合理开发、有效利用和统一管理，推动兰州市旅游产业发展，兰州市政府制定通过《兰州市黄河风情线管理办法》，设立派出机构，进行综合管理。在回顾兰州市黄河风情线开发利用和保护工作阶段性成果的同时，综合考察《兰州市黄河风情线管理办法》的实施状况，结合大景区保护和建设的需要，积极应对大景区保护、管理和建设方面的现实问题和制度问题，加强大景区的科学开发和规范管理，营造良好的休闲娱乐和旅游观光环境，建设宜业、宜居、宜游的现代城市，有必要在现行《兰州市黄河风情线管理办法》的基础上，进一步提升法律位阶，理顺保护管理关系，强化权利、义务、责任，起草制定《兰州黄河风情线大景区保护管理条例》。

（二）推进我市旅游发展，叫响“黄河之滨也很美”城市名片的发展需要

制定《条例（草案）》是贯彻落实习近平总书记视察甘肃重要讲话精神，推动黄河流域高质量发展，实施大保护、开展大治理，真正让黄河成为造福人民“幸福河”的重要保障，是将“黄河之滨也很美”的城市名片叫响全国的重要保障。制定《条例（草案）》可以明确大景区管理的主体和执法管理权限，有助于依法明确、及时制止各种违法违规行为，依法打击破坏生态旅游资源公共设施和人文景观的行为，规范大景区资源开发、建设、管理工作，实现黄河风情线旅游观光及人文休闲产业持续健康发展。

（三）理顺大景区管理体制机制的迫切需要

2016年5月25日，省人民政府下发了《甘肃省人民政府关于18个大景区管理体制改革方案的批复》（甘政函[2016]93号），批复中明确“同意设立大景区管理委员会，履行统一规划、依法保护，统筹资源、高效决策，统一标准、综合执法职能。”目前，兰州黄河风情线大景区管委会在“大景区总体规划、详细规划和专项规划的编制工作”地位不明，职责不清，大景区管委会法律主体资格空缺，只享有委托执法和协助执法，没有独立的行政处罚权，现行《兰州黄河风情线管理办法》没有突出大景区管委会的主体作用和统筹地位，不利于大景区规划的具体落实和管委会职责的实现。

二、《条例（草案）》起草过程

根据市政府2019年立法调研计划和2020年立法计划，大景区管委会成立了立法工作小组，通过实地考察、充分调研学习，并结合大景区管理实际，委托西北师范大学法学院课题小组起草了《兰州黄河风情线大景区保护管理条例（草案送审稿）》。大景区管委会于2020年4月3日召开由法学专家、市人大法工委和城建工委等相关部门同志参加的立法论证会，市司法局于2020年3月25日，4月17日先后两次召开由法学专家、省司法厅、市人大法工委和城建工委等相关部门同志参加的立法论证会，对论证意见和部门意见进行了合理采纳。同时，将《条例（草案）》在市政府官网和市司法局网站上公开征求意见，经过反复修改完善，几易其稿，形成《条例（草案）》。

《条例（草案）》在起草阶段共征求到自然资源、水务、住建、交通等13个部门的意见建议51条，采纳50条，生态环境局1条未采纳，理由如下：生态环境局建议在第四章公共服务第三十六条中对经营者的限制中增加“经营商品、餐饮服务、休闲娱乐、食品加工等服务行业必须使用天然气、电等清洁燃料，不得使用煤炭、木柴等高污染燃料，产生的油烟、污水、废气、垃圾等须集中收集处理，达到国家相关排放标准”。经论证，上述禁止性规定在国家法律法规和规章中已有具体规定，本《条例（草案）》不再单独进行列举。

根据与会专家和相关部门的意见建议，兰州黄河风情线大景区管委会和市司法局对《条例（草案）》三个方面的重点内容进行了修改：一是从体例结构、章节设置、章节名称、规划程序上等方面进行反复论证修改；二是从大景区实际出发，对保护管理、公共服务章节的内容设置进行讨论；三是结合景区管理实际，对景区内禁止性规定进行再梳理，对处罚数额进行科学认定。

三、《条例》的制定依据

1、《风景名胜区条例》

2、《甘肃省风景名胜区条例》

参考了《兰州黄河风情线管理办法》和《中共兰州市委机构编制委员会文件》，借鉴了杭州西湖、南京市夫子庙、桂林漓江等风景名胜区保护和管理的相关立法经验。

四、主要内容

（一）《条例》主要内容

《条例（草案）》分设六章、共五十条。第一章总则；第二章规划建设；第三章保护管理；第四章公共服务；第五章法律责任；第六章附则。

（二）需要说明的问题

1、景区范围的确定。以省市政府风景名胜区规划为准，动态分区确定《条例》的保护范围。《条例（草案）》第三条规定，本条例所指大景区的范围以甘肃省人民政府批准的《兰州黄河风情线大景区旅游发展总体规划（2016-2025）》确定的范围为准。本大景区为开放式带状景区，黄河两岸街道及居民区不纳入大景区统一管理。

2、确定大景区管理机构的主体地位。确立大景区事务管辖和区域综合管辖相统一的管理体制，重点落实大景区管委会对景区进行综合保护管理的主体地位和职责权限。《条例（草案）》第六条规定，市住房和城乡建设、自然资源、城市管理、生态环境、交通运输、发展和改革、市场监管、公安、文化和旅游、林草、水务、渔业、宗教、财政等行政主管部门，按照各自职责，共同做好大景区的监督管理工作。第五条规定，市人民政府设置大景区管理机构，依据有关法律法规和本条例的规定，负责大景区的保护利用和统一管理工作。

3、经费保障机制。关于经费保障，《条例》第四条第一款规定“市、区、县人民政府应当将大景区的资源保护和开发建设纳入国民经济和社会发展规划，将规划、保护和管理经费纳入本级人民政府财政预算”，该条中对市、区（县）两级人民政府均提出了经费保障的要求，从而解决了兰州黄河风情线在保护和管理中的经费来源。

4、沟通协调机制。《条例》第四条第二款规定“市人民政府应当建立大景区保护和管理协调机制，组织大景区所在地县、区人民政府和市各行政主管部门，就大景区规划、建设、保护、管理中的重大事项进行协调、沟通”。黄河风情线横跨多个区县，虽然施行统一管理，但有关河道、违法建设、文物保护、旅游路线规划等事项还是需要各县、区人民政府和市各行政主管部门协商，沟通协调机制的建能够有效地解决此类问题。

   5、综合执法权限。依据甘肃省人民政府《关于18个大景区管理体制改革方案的批复》和兰州市机构编制委员会《关于设立兰州黄河风情线大景区管理委员会的通知》，大景区管委会均履行“统一规划、依法保护、统筹资源、高效决策，统一标准，综合执法等职责”，但大景区管委会现在行使行政集中处罚权的来源主要是兰州市城市管理委员会的委托，这在实践当中造成了执法主体不明，行政救济程序中诉讼主体不明的情况。《条例》第五条第九款规定了大景区管理机构“负责大景区内违法建设、破坏设施、侵占绿地、破坏生态环境、扰乱公共秩序等违法行为的制止和查处和综合执法工作”为管理机构以后更好行使综合执法权和行政集中处罚权奠定了基础。

来源：兰州市司法局